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Destacan el valor social y jurídico de la ley de responsabilidad del Estado

El vocal de la Cámara en lo Contencioso Administrativa de Paraná, Marcelo Baridón, y la ministra de Gobierno y Justicia, Rosario Romero, consideran que la ley de responsabilidad del Estado es un salto de calidad y una contribución a una mejor seguridad jurídica. La norma es producto de tres años de intenso intercambio entre diversos actores sociales y operadores judiciales.

 

Redacción EL DIARIO

 

La sede de la Cámara en lo Contencioso Administrativa de Paraná funciona en Cervantes 211, vereda sur, más cerca de Santa Fe que de Córdoba. Como otros tantos espacios ocupados por dependencias judiciales debe haber sido una casa de familia. Al final de un pasillo se encuentra la mesa de entradas donde se nos indicará que debemos tomar por unas escaleras hacia un piso primero que, probablemente, haya estado ocupado por dormitorios y eventualmente una sala de estudios. El caso es que, al cabo de un breve laberinto, se produce el encuentro con el vocal Marcelo Baridón.

“Hasta hace unos años, del Estado nacional y la Corte Suprema de Justicia proveía la legislación y las directrices jurisprudenciales. Eso parecía ser lo dado. Pero no siempre fue así. En los albores de la organización institucional, el Estado nacional (encargado de dictar los códigos civil, comercial, de minería, etc.) en materia de responsabilidad del Estado se mantuvo silente”. Mientras inicia la introducción al tema, el magistrado va haciendo señas para que los visitantes tomen asiento. En el interín, casi de manera imperceptible, se ha puesto el saco gris que colgaba del perchero, antes de ubicarse detrás del escritorio.

“Contemporáneamente a eso, Entre Ríos – que es una de las provincias junto a Córdoba, Santa Fe y Buenos Aires, que firmaron los pactos preexistentes a los que alude el Preámbulo de la Constitución- en 1863 dicta una ley en que se refiere a la responsabilidad del Estado y del funcionario, lo que evidentemente debe ser consignado como una preocupación de la legislación pública entrerriana”.

A Baridón una luminosidad de media mañana -que se filtra por una ventana- le da de lleno en el costado izquierdo del rostro y hace que el derecho le quede casi en penumbras. Comparte el mate y la palabra. “Luego sobreviene un tiempo en el que se impone una suerte de concepción centralista, en la que el desarrollo radial sobre el puerto de Buenos Aires tuvo también su reflejo jurídico. Así, la Nación al calor de decisiones jurisprudenciales de la Corte Suprema empieza a aplicar los principios del Derecho Civil a la responsabilidad estatal y establece, entonces, que es el Congreso de la Nación la agencia normativa legitimada”.

El ventanal, cuyas cortinas lucen desplegadas sobre los costados, deja entrar las novedades del entorno natural, incluido el cielo, despejado en ese momento, pero con nubes amenazantes cada tanto. Está orientada hacia el corazón de la manzana y, abstraída la mirada en ella, genera un efecto parecido a un tapiz cuyas líneas organizadoras son las chapas oxidadas de zinc de los techos vecinos, con distinta pendiente y sentido. “Esta marcha se interrumpe con el caso Estrada, en el que la Corte Suprema manda una señal a los operadores del sistema jurídico en torno a que es el derecho público provincial el que debe resolver los asuntos vinculados a la responsabilidad del Estado, manifestación por otro lado de las soberanías provinciales. Ahora, cuando los Estados provinciales legislen deben respetar una base mínima de principios consensuados al respecto, aportados por la Doctrina y la Jurisprudencia”, expresa, antes de concluir que “lo importante en este caso es que el proyecto de la entonces diputada Rosario Romero, finalmente sancionado, respeta esos principios a los que aludíamos”.

 

LOS APORTES

La aludida Romero es ahora ministra de Gobierno y Justicia. Desde su oficina, en el ala noroeste del primer piso de la Casa Gris, acepta como suya la iniciativa, cuando era legisladora, pero aclara que el texto original recibió luego “múltiples contribuciones que la enriquecieron” antes de convertirse en la ley 10636. “Partimos de una noción según la cual el Estado estaba casi asimilado al monárquico -y entonces no tenía ninguna responsabilidad- hasta llegar a un país y una sociedad que fue desarrollando una jurisprudencia por analogía, apoyándose en un Código muy prestigioso como fue el Civil, en el que el Estado como persona de Derecho público y privado debía asumir responsabilidades ante los daños que ocasione el propio Estado o sus agentes”.

 

Para Romero, la ley provincial mejora aspectos cuestionables de la norma nacional. Fotos: Sergio Ruiz

 

El día de la entrevista la funcionaria estaba arrancando una jornada que prometía ser agotadora. Tenía ante sí una agenda abierta, que ha usado como libreta de apuntes, y una copia con los 23 artículos de la norma que nos convoca, convertida en ley el 6 de noviembre último, con el número de registro escrito a mano con un fibrón magenta. “El actual ministro de la Corte, Horacio Rosatti, en 2015, en la Revista de Derecho público (“El Derecho público y el nuevo Código civil y comercial de la Nación”) refiere que en nuestras universidades el Código Civil ha tenido prevalencia por sobre las normas de Derecho público; así, ha habido cierta predisposición a aplicar las reglas que rigen la convivencia entre individuos también a los asuntos en los que interviene la responsabilidad estatal”, manifiesta Romero, sin dejar de subrayar que “muchos creemos que el Estado tiene un rol orientado al bienestar general que es preciso ponderar a la hora de establecer sus responsabilidades”. Para ella, “el Estado es un individuo, pero no uno cualquiera”.

Luego, al mantener la cita a Rosatti, recuperó la propuesta del jurista santafesino en el sentido de que las provincias no se conformen con sólo adherir a la norma nacional, sino que trabajan en una ley propia de responsabilidad del Estado. “Con ese sentido emprendimos esta tarea”, concluyó, al tiempo que insistió en que “las consultas con el Colegio de Abogados, la Asociación de Magistrados, las dos cámaras en lo contencioso administrativo y las cámaras civil y comercial, la Fiscalía de Estado” completaron el texto original. “De ese modo, el articulado que finalmente surgió no tuvo la resistencia de ninguno de los sectores involucrados y, sobre todo, estoy convencida de que la ley mejora la mirada que sobre la materia propone la ley nacional”, aporta.

 

SALVAR INSUSTANCIAS

–¿Qué problemas tenía la ley nacional?

–Fue aprobada en 2014, a posteriori de un suceso dramático como fue la llamada Tragedia de Once. Entonces, para muchos, la ley 26.944 fue un intento del Estado por desembarazarse de sus obligaciones ante ese hecho luctuoso. Ese contexto hizo que se desconfiara de la ley, es la verdad. Además, ese cuerpo normativo tuvo un par de críticas a las que nosotros les prestamos mucha atención con el ánimo de mejorar la redacción de la ley entrerriana.

Luego de esa ley nacional vino la reforma al Código Civil y Comercial. Allí, expresamente, se asume que el CC rige para todos los vínculos en materia de responsabilidad contraactual y extracontractual menos para aquellos casos en los que está involucrado el Estado, los que deberán abordarse desde la perspectiva de la ley de responsabilidad del Estado.

Por Tragedia de Once se conoce al accidente ferroviario ocurrido en Buenos Aires, el miércoles 22 de febrero de 2012, en el que murieron 51 personas y 789 resultaron heridas.

El choque se produjo a las 8.33, cuando el tren nº 3772, identificado con la chapa 16, de la línea Sarmiento, de la empresa Trenes de Buenos Aires S.A., que se encontraba llegando a la plataforma número 2 de la estación terminal de Once, no detuvo su marcha y colisionó con los paragolpes de contención.

El hecho no fue grave solamente porque el registro audiovisual circuló por noticieros y redes sociales, sino porque de hecho fue el tercer accidente ferroviario en número de víctimas de la Argentina, después del ocurrido en la bonaerense localidad de Benavídez en 1970, donde murieron 236 personas, y el que tuvo lugar en la santafesina ciudad de Sa Pereira en 1978 que causó 55 muertos.

La conmoción social y la desconfianza hacia las autoridades puso bajo sospecha la ley de responsabilidad del Estado, sancionada a posteriori.

 

VACÍOS

Sancionadas estas leyes en el Congreso, “las provincias quedamos con una suerte de laguna porque el nuevo Código Civil refiere a la ley de responsabilidad del Estado, pero esta rige para el Estado federal y no para los provinciales”, añadió Romero. Así las cosas, “emprendimos la tarea de llenar ese vacío legal y no simplemente adherir a una norma que, en rigor, ya había tenido un par de aspectos criticables”. La funcionaria no duda en afirmar que “la ley 10636 trabaja aspectos que son propios de la realidad entrerriana”.

Baridón tiene su propio punto de vista al respecto. “Del vacío normativo a la existencia de una regla ordenadora y con aspiraciones de completud  como lo es la ley 10636 hay un salto institucional enorme, sobre el que es preciso reparar”, destaca, no sin dejar de indicar que “durante largos años al famoso artículo 1113 del Código de Vélez Sarsfield le hemos hecho decir cosas muy variadas, lo que ha generado un raro fenómeno a partir del cual la letra fría del artículo no dice lo que los glosadores aseguran, a veces hasta confrontando posiciones. Además, si se analizan las decisiones jurisprudenciales tomadas en virtud de ese artículo se advertirá que la hermenéutica en torno suyo no responde a ninguna lógica”.

En cambio, “ahora tenemos un cuerpo normativo, que probablemente en el futuro deba ser corregido o precisado, pero que hoy por hoy implica una notable mejora cualitativa porque lo peor, siempre, es la inexistencia de normas”.

DETALLES

–¿Y qué dicen esas normas?

–Sintéticamente, que estos son los principios generales que regulan la responsabilidad del Estado. Y que se aplican cuando el Estado desarrolla vínculos contractuales (por ejemplo, la relación con el empleado, un servicio o la obra pública), ya sea que el daño se produzca por la realización de actividades ilícitas y como cuando el perjuicio sobreviene como producto de las actividades lícitas.

Lo que nos pone en otro estadio es la existencia de la regla: abona enormemente a la seguridad jurídica, mejora nuestra calidad institucional y otorga certezas a todos los operadores del sistema.

 

 

Mirar para otro lado

 

-Baridón, ¿la ley releva de responsabilidades al funcionario infractor?

–De ninguna manera. Y en eso la ley 10636 hunde sus raíces en la mejor tradición constitucional entrerriana. Lo que le prescribe al juez es que no sólo debe ceñirse a condenar al Estado si lo encuentra responsable de un daño, sino que debe hacer comparecer al o los funcionarios para que ejerzan su derecho a defensa y, así, al integrarlo al proceso, queda expedita la vía para que eventualmente la Fiscalía de Estado les produzca un reproche formal.

De manera que, si como nos enseñan en la Facultad de Derecho o aprendemos brutalmente en la vida cotidiana, el principal efecto de una norma es el disciplinamiento, podríamos apresurarnos a concluir que la ley ayudará a tomar mayor conciencia en torno a que el Estado no es de quien coyunturalmente lo represente.

Cuando la pregunta se trasladó a la ministra de Gobierno y Justicia, Rosario Romero, produjo una respuesta similar. “No, la norma no exime al funcionario o empleado, de ninguna manera; de hecho, ya antes de la sanción de la norma la Fiscalía de Estado, por propia cuenta o a través de recomendaciones del Tribunal de Cuentas, reclamaba al responsable que se haga cargo de los perjuicios que un accionar suyo pudo haber provocado al erario público”, expuso, al añadir que “justamente, la ley 10636 pretende corregir eso que está tan extendido: hacer cargo de todo al Estado porque sus responsabilidades están indeterminadas”.

 

Los desajustes que fueron corregidos

 

–Romero, ¿hay un aporte entrerriano a la normativa vigente?

–La norma nacional prohíbe la indemnización a un particular por lucro cesante. En cambio, la ley provincial la deja admitida ante determinadas situaciones.

También se avanzó en la definición de las competencias. Parecía lógico que en la primera instancia sigamos apoyándonos en los juzgados Civiles y Comerciales porque están asentados en todo el territorio, con presencia en cada departamento. Antes se apelaba ante las cámaras Civiles y comerciales; hoy, son las cámaras en lo contencioso administrativas de Paraná y Concepción del Uruguay las que se hacen cargo de estos expedientes. Si los desacuerdos prosiguieran, al tema lo termina resolviendo la Sala Civil y Comercial del Superior Tribunal de Justicia.

Reconocemos en este sentido, que también están fundadas las posiciones de aquellos que proponían que sea el plenario de jueces del STJ y no una Sala los que asumen la responsabilidad. Veremos lo que la experiencia nos indique apenas el mecanismo sea evaluado.

Las cámaras en lo Contencioso Administrativas tienen un carácter que combina la mirada del Derecho público y el privado, que es particularmente interesante a la hora de dirimir la responsabilidad estatal.